【视点】能源法应该重在调控而非监管

林契于宸
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2015年4月,国务院立法工作计划将能源法列为全面深化改革和全面依法治国急需项目。同年6月,这部法律被列入十二届全国人大二类立法项目。目前,该立法项目正在深入推进过程中,其送审稿及其修改稿正在不断征求各方面意见。

在现有能源法律体系中,究竟应该如何定位能源法仍是普遍争论的一个焦点问题。笔者认为,在能源法的体系化过程中,我国能源市场的发展亟须补入的不是一部“大而全”的能源市场监管法,而是一部旨在总量调控、结构调控、区域调控的产业促进型能源调控法,即将能源法定位为能源调控法更为可取。

立法取向应直面能源问题的宏观性

能源是人类社会生存发展的重要物质基础,能源供应和安全直接关系到国计民生与国家战略竞争力。基于能源对经济安全与社会公众生活的至关重要性,现代市场经济国家一直把能源首先作为一种基本公共服务来提供,其次才将其作为一种商品来进行监管。

归纳起来,我国当前能源领域现存的主要问题是:能源领域的结构性、体制机制性等深层次矛盾日益凸显,传统能源产能结构性过剩问题突出,可再生能源发展面临多重瓶颈,天然气消费水平明显偏低与其供应能力阶段性富余问题并存,部分地区能源生产消费的环境承载能力接近上限,电力、热力、燃气等不同供能系统集成互补、梯级利用程度不高,跨省区能源资源配置矛盾日益加剧,等等。

凡此种种,更多反映出来的是能源市场宏观层面的总量问题、结构问题和区域问题等,这给能源调控立法提出了多重任务,需要能源法作出积极回应,并增加制度供给。可以说,从问题导向看,能源法应该重在调控,而不是监管。

避免监管立法的简单重复

能源法的制度设计是中国能源法律制度与其他法律制度相连接的起点与归属,直接决定中国能源法律制度绩效与制度成本之比,决定中国能源法律的制度结构。能源法律制度结构的形成与完善,必须立足于我国能源市场发展和能源法制体系化的客观现实。

不少人提出,应将能源法定位为市场监管型的能源基本法,以此区别于《煤炭法》、《电力法》、《矿产资产法》、《可再生能源法》等能源单行法。但笔者对此持不同看法。我国现行能源法律体系一直沿用监管型立法路径,并已在诸多立法中确立了“多头监管”的能源管理体制。试图通过能源法完成从多头监管体制向统一监管体制的转型,既无必要也不现实。通过对现行监管立法的统一修改,并在多头监管中建立有效的监管协调机制,是解决实践中监管冲突和监管真空问题的可行路径。

能源的安全、有效和持续供给以及能源结构的科学调整与节约利用,应是能源法律制度是否获得合理安排以及评价其实施效果的重要标准。在产业结构、经济增长方式、政府管理机制、社会平衡模式与自然生态体系等方面,能源法需要区别于现行立法,并真正发挥其应有的调控作用,以立法转型真正带动能源发展的战略转型。

能源法需要促进能源的市场化改革,放松对能源市场的政府管制,在激励竞争中着力提高能源供给效率和生态效益,改变能源供给结构并优化用能方式,最终实现节能减耗与清洁环保的目标。

确立能源调控体制机制

多年来,我国确立了能源领域的市场化改革方向,寄希望于通过还原能源的商品属性,并利用价格杠杆来充分发挥市场配置资源的决定性作用并更好发挥政府作用。但到目前,国家对能源市场一直重监管轻调控,能源法的缺位使能源调控体制机制尚未理顺,调控政策的实施效果在能源市场上不尽人意。

深入推进政企分开,分离自然垄断业务和竞争性业务,放开竞争性领域和环节,是深化国有能源企业改革,建立统一开放、竞争有序的现代能源市场体系的必然选择。通过能源法,依法确立能源产业调控体制机制和调控原则,在依法调控理念下,建立调控目标决策制度、调控权力配置制度、调控工具搭配制度、调控程序法定制度以及调控责任追究制度,是正确处理好能源调控政策与法律的关系,合理引导和规范市场主体的能源生产与消费行为,优化能源结构,促进能源技术创新,提高能源生产和利用效率,促进能源产业可持续发展的重要保障。

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